Углеродное регулирование в России: истоки и особенности (ч.1)

Автор

Сергей Ситников

Введение

Совсем недавно углеродное регулирование в России вступило в новую фазу его формирования и применения, которая продолжает активно развиваться в настоящее время. Возникающие в рамках этой фазы правовые институты, порядок их регулирования и применения, а также иные аспекты являются в значительной степени новыми, а потому неизбежно приводящими к возникновению значительного числа вопросов и проблем (в том числе, правового характера). Для того, чтобы решить эти проблемы и понять специфику национального углеродного регулирования наиболее полно, необходимо изучить те события, которые предшествовали началу этой фазы, оценить достигнутые результаты, а также определить особенности российского углеродного регулирования в целом и обозначить наиболее возможные векторы его дальнейшего развития.

Предлагаемое исследование является одной из первых научно-исследовательских работ, исследующей и демонстрирующей истоки формирующегося в России углеродного регулирования и причины его особенностей (особенно, по сравнению с европейской моделью), с перспективы исторического развития и особенностей российского регулирования в сфере охраны окружающей среды и его влияния на выбранную российским регулятором модель формирования современного углеродного рынка (а также на обозначаемые вопросы, возникающие в связи с функционированием такой модели).

1. Предпосылки возникновения углеродного регулирования

Прежде всего необходимо упомянуть о ключевых предпосылках появления углеродного регулирования. Причем не только в России, но и в других странах.

К основным из них относятся, в частности, такие события, как подготовленный Римскому клубу в 1972 году доклад под названием «Пределы роста» [1], состоявшаяся в том же году Стокгольмскую конференцию ООН по окружающей человека среде, а также подготовленный в 1987 году доклад «Наше общее будущее» Международной комиссии по окружающей среде и развитию [2]. Одной из ключевых идей, ставших предметом их рассмотрения, стала идея о необходимости развития человечества на основе принципа «устойчивого развития», при котором «удовлетворение потребностей настоящего времени не подрывает способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности» [3; 4; 12]. Одним из элементов этого принципа (сформулированных впоследствии в качестве целей устойчивого развития) стала именно борьба с изменением климата, как одним их негативных явлений, являющихся непосредственным и прямым результатом антропогенного воздействия.

При этом глобальное изменение климата (и влияние человека на него) уже мало у кого вызывает сомнения (разве что у некоторых представителей различного рода лоббирующих организаций) [5]. Международные организации, профессионально занимающиеся данным вопросом и изучением этой проблемы, подчеркивают чрезвычайность ситуации, сложившейся в результате деятельности человека. Так, согласно последним докладам Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК), которая была создана в 1988 году с целью предоставления всеобъемлющих оценок состояния научного, технического и социально-экономического знания об изменении климата, его причинах, потенциальных последствиях и стратегиях реагирования, природные системы уже практически не справляются с происходящими климатическими изменениями, с катастрофическими последствиями столкнулись флора и фауна Земли. И как показывают исследования экспертов, изменение климата влияет на мир гораздо быстрее, чем ученые предполагали ранее. Более того, последствия происходящих изменений раньше оценивались более позитивно, чем они оказались на самом деле. И безотносительно причин происхождения таких последствий, только меры, которые может в спешном порядке принять человечество, способны остановить эти негативные изменения. В частности, эксперты обращают особое внимание на то, что сейчас, как никогда, необходимо использовать полный перечень доступных мер декарбонизации. В их число входят и действия, непосредственно направленные на сокращение выбросов парниковых газов в атмосферу, а также увеличение поглощения парниковых газов.

Совершенно неудивительно поэтому, что на уровне отдельных государств и государственных образований стали (хоть и совсем недавно) возникать инструменты регулирования, которые призваны придать борьбе с изменением климата (и в первую очередь, с выбросами парниковых газов, которые вносят наибольший вклад в изменение климата) экстерриториальный характер. К ним, например, можно отнести и так называемое трансграничное углеродное регулирование (или пользуясь оригинальной аббревиатурой, CBAM), которое в настоящий момент разрабатывается и, как ожидается, будет в весьма обозримом будущем внедрено в Европейском союзе. Ключевой целью этого регулирования является противодействие так называемой «утечке углерода» (то есть производству продукции, традиционно сопровождаемому высоким уровнем выбросов парниковых газов, в юрисдикциях, чье регулирование в области противодействия выбросам парниковых газов является по отношению к производителям менее жестким (особенно, с точки зрения финансовой нагрузки), чем в ЕС).

Планы ЕС по внедрению соответствующего регулирования уже вызвали ожесточенные споры, но намерение ЕС создать такой инструмент углеродного регулирования пока остается неизменным. Этот факт необходимо понять и принять. А также использовать все национальные механизмы, включая те, которые в настоящее время проходят свое апробирование (как, например, т. н. «Сахалинский эксперимент», который кратко описан ниже) для минимизации финансовых потерь российских производителей, не выходя при этом за нижнюю планку международных усилий по борьбе с изменением климата и по формированию углеродного регулирования.

2. Ключевое международное регулирование

Современное углеродное регулирование в России в значительной степени является результатом принятия и развития международных актов в сфере борьбы с изменением климата.

Можно выделить три ключевых этапа, в рамках которого развивалось международное регулирование в сфере борьбы с изменением климата. На первом этапе были приняты Венская конвенция ООН об охране озонового слоя, 1985, и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 (об этом этапе многие эксперты забывают, но учитывая его впечатляющие результаты, совершенно незаслуженно) [6; 7]. Второй этап ознаменовался принятием Рамочной конвенции ООН об изменении климата, 1992 («РКИК ООН») и Киотского протокола к РКИК ООН, 1997. Третий же этап представлен принятием Парижского соглашения 2015 года. В настоящий момент именно Парижское соглашение определяет основные векторы развития международного углеродного регулирования и борьбы с изменениями климата.

1. Международное регулирование, 1 этап.

Еще практически в середине прошлого века ученые обнаружили разрушительное воздействие некоторых веществ на озоновый слой земли [8]. При этом в результате таких исследований стало понятно, что негативное влияние этих веществ на озоновый слой Земли влечет непосредственные проблемы для человека. Рак кожи — это лишь один из примеров болезней, вероятность появления которой у людей значительно возрастает при уменьшении озонового слоя.

В связи с этим в рамках Венской конвенции ООН об охране озонового слоя (1985) и особенно Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (1987) международное сообщество установило конкретные обязательства по постепенному отказу от производства и использования целого ряда веществ, разрушающих озоновый слой. Кроме того, был установлен запрет на импорт продукции, содержащих такие вещества из стран, которые не стали участниками соответствующих соглашений и не приняли на себя соответствующие обязательства.

До сих пор считается, что Монреальский протокол является одним из наиболее успешных международных актов в сфере по охране окружающей среды, поскольку в его рамках были установлены конкретные количественные обязательства сторон-участниц этого международного соглашения.

2. Международное регулирование, 2 этап.

На втором этапе развития международного углеродного регулирования, который ознаменовался принятием Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотским протоколом к Рамочной конвенции ООН об изменении климата («Киотский протокол»), регулированию подверглись некоторые вещества, которые не попали в Монреальский протокол. В число таких веществ были включены парниковые газы, выбросы которых, как показали исследования, оказывают значительное негативное воздействие на окружающую среду и способствуют глобальному изменению климата на планете. Целью РКИК ООН была обозначена стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере на уровне, не допускающем опасного воздействия на климатическую систему.

Принятый позднее Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата [9] (более подробно о значении Киотского протокола к РКИК ООН и его механизмах см., напр., [9; 14]) установил для развитых стран ограничения на выбросы парниковых газов (включая диоксид углерода (СО2), метан (CH4), закись азота (N2O), гидрофторуглероды (ГФУ), перфторуглероды (ПФУ) и гексафторид серы (SF6)) с учётом уровня выбросов 1990 года. Однако на значительное количество стран, на долю которых приходился значительный объем выбросов парниковых газов (включая, например, Индию и Китай), соответствующие обязательства не распространялись (что значительно повлияло на его эффективность).

Киотский протокол допускал выполнение обязательств посредством так называемых механизмов гибкости:

• механизм чистого развития (известного также как «МЧР»), ст.6 — для развивающихся стран;

• механизм совместного осуществления («СО»), ст. 12 — для «развитых» стран, в том числе для России;

• «международная торговля выбросами» (или «схема зелёных инвестиций»), ст. 17 (более подробно о механизмах Киотского протокола к РКИК ООН и некоторых аспектах его применения на национальном уровне отдельных государств (а также иных вопросах национального климатического регулирования) см., напр., [10]).

По сути, Киотский протокол был первым международным соглашением, заложившим классические основы для возникновения регулируемого рынка углеродных активов.

Киотский протокол и российское углеродное регулирование.

Конкретно для России наибольшее практическое значение имел механизм совместного осуществления (поскольку МЧР в России использоваться не мог, а схема зеленых инвестиций не получила широкого распространения в принципе). Этот механизм сыграл значительную роль в становлении первых элементов углеродного регулирования в России [11].

Для его функционирования был принят пакет подзаконных нормативных актов, включая не раз изменявшиеся акты Правительства России (одним из последних стало Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2011 г. N 780 «О мерах по реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата»). Необходимо отметить, что до сих пор некоторые из этих актов являются официально действующими, что может создать определенные риски на практике (особенно учитывая схожую, а иногда и совпадающую терминологию тех нормативных документов с современными актами в сфере углеродного регулирования, а равно саму сферу регулирования). Так или иначе, к концу первого десятилетия двухтысячных годов российские компании получили (хоть и ненадолго) доступ к иностранным инвестициям в реализацию проектов, направленных непосредственно на снижение выбросов парниковых газов и увеличение их поглощения.

Основными участниками механизма совместного осуществления в России являлись контролирующие органы и организации, включая «координационный центр» (чьи функции выполняло Министерство экономического развития Российской Федерации), оператора углеродных единиц (чьи функции были возложены на ОАО «Сбербанк России»), а также Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, осуществлявшее помимо прочего функции, связанные с непосредственной реализацией проектов, направленных на сокращение выбросов парниковых газов или увеличение их поглощения. В число участников непосредственно реализации проектов входили российский владелец источника выбросов (он же формально считавшийся инвестором соответствующего проекта и заявителем), а также иностранная компания, имевшая разрешение от своего регулятора на участие в таком проекте. Последняя фактически выступала в качестве покупателя углеродных единиц (т. н. «единиц сокращения выбросов» или «ЕСВ»), образовывавшихся в результате реализации проекта [12].

Схема реализации проекта в рамках механизма совместного осуществления была значительно осложнена. Так, основным договором, который сторонам необходимо было заключить и без которого не состоялась бы передача углеродных единиц (ЕСВ) иностранному «покупателю», являлось соглашение об операциях с углеродными единицами. Оно было трехсторонним и заключалось между российским инвестором проекта, иностранным покупателем (компанией, имеющей соответствующее разрешение на участие в проекте СО от своего национального регулятора) и оператором углеродных единиц (ОАО «Сбербанк России»), осуществлявшим действия, связанные с организацией передачи ЕСВ на счет покупателя. 

При этом в виду ригидности формы такого соглашения, ее практически никогда не хватало участникам проекта, поскольку она не могла вместить в себе все условия, обычно сопровождавшие реализацию таких проектов. Поэтому одновременно с этим соглашением российская и иностранная компании обычно заключали отдельный договор между собой, содержавший значительный объем обязательств и гарантий. Такие обязательства касались вопросов проверки проекта на соответствие, верификации единиц, мониторинга проекта и многих других аспектов его реализации.

Таким образом, регулирование реализации механизма совместного осуществления в России было далеким от идеала и сопровождалось многими нерешенными вопросами, оказывавшими непосредственное влияние на соответствующие проекты и сделки, заключаемые в рамках таких проектов. Так, например, только российские лица могли являться заявителями по проекту, что зачастую не отражало потребности их иностранных контрагентов. Кроме того, остро стоял вопрос о том, какая именно компания может выступать в качестве заявителя, например, может ли арендатор соответствующего имущественного комплекса выполнять эту функцию, или это может быть только его собственник. И вообще, какое именно имущество должно считаться источником выбросов. Немало вопросов вызывала и необходимость заключения трехстороннего соглашения с оператором углеродных единиц (при том, что российский реестр углеродных единиц формально с оператором был никак не связан и функционировал под администрированием другой организации — ФГУП «Федеральный центр геоэкологических систем» (Распоряжение Правительства РФ от 15 декабря 2006 г. N 1741-р (утратило силу)).

Рынок добровольных сокращений в России.

Любопытно, что в рамках этого же этапа в России более отчетливо проявил себя и т. н. механизм добровольных сокращений.

По сути, его возникновение было связано с тем, что с открытием для российских компаний регулируемого углеродного рынка (в формате совместного осуществления в рамках Киотского протокола) некоторые иностранные компании заинтересовались покупкой углеродных активов, образующихся в результате реализации соответствующих проектов в России, и в рамках нерегулируемых (добровольных) рынков. Особого распространения этот механизм в России тогда не получил, но ряд сделок все же был заключен.

Необходимо обратить внимание на специфику соответствующего механизма. Основным признаком классического добровольного (нерегулируемого) рынка является именно отсутствие обязательного регулирования на государственном уровне, отсутствие каких-либо специальных установленных на государственном уровне обязанностей для участников этого рынка (в т.ч. по этой причине неверно определять углеродный рынок, созданный в рамках Федерального закона от 02.07.2021 No 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов», в качестве «добровольного»).

В связи с этим применению к отношениям сторон подлежат правила и нормы права, определенные сторонами. И поэтому чрезвычайно важно максимально детально регулировать отношения между сторонами в рамках договоров, заключаемых между ними. Необходимо также учитывать специфику общих норм применимого права, которые могут оказать влияние на толкование договора и его исполнение (особенно в случае, если договор недостаточно четко регулирует какие-либо аспекты отношений между сторонами).

Классическая договорная схема реализации проекта для добровольного (нерегулируемого) рынка в тот период была значительно проще, чем в рамках регулируемого рынка, созданного механизмом совместного осуществления.

Так, сторонам было достаточно прямого соглашения между ними о продаже добровольных сокращений выбросов («ДСВ»). Кроме того, как и в рамках традиционных регулируемых рынков, нельзя было обойтись без проверки проекта на соответствие согласованным сторонами критериям и верификации достигнутых результатов реализации проекта независимыми экспертными организациями.

Добровольный рынок обладал и обладает рядом преимуществ по сравнению с регулируемым рынком. Так, например, в таком рынке в качестве прямых участников не присутствуют государственные органы, что значительно облегчает и ускоряет взаимодействие сторон друг с другом. Кроме того, отсутствуют прямые нормативные запреты и ограничения. Стороны вправе по своему усмотрению определять применимые правила и процедуры, регулирующие проектные мероприятия, а также их права и обязанности.

Однако у добровольного рынка имелись и объективные минусы. То же самое отсутствие четких, определённых на нормативном уровне правил и процедур подразумевает необходимость их детализации в рамках контракта между сторонами. Последствия несоблюдения этого принципа не раз приводили стороны к самым неожиданным ими последствиям. Кроме того, стоимость углеродных активов, обращающихся в рамках нерегулируемых рынков, обычно была гораздо ниже, чем на регулируемых рынках.

3. Международное регулирование, 3 этап.

Современный этап углеродного регулирования на международном уровне был ознаменован принятием Парижского соглашения 2015 года, сторонами которого являются 194 государства, включая крупнейших эмитентов парниковых газов: США, Китай и Россию.

Целью Парижского соглашения является удержание прироста глобальной средней температуры ниже 2°С и принятие мер для ограничения роста до 1,5°С. Каждые пять лет стороны представляют отчёты об определяемых на национальном уровне вкладах («ОНУВ») с описанием их целей по сокращению выбросов парниковых газов и адаптации к воздействиям изменения климата. Российская Федерация, как и другие государства, также установила свой ОНУВ (см. также Указ Президента Российской Федерации от 04.11.2020 No 666 «О сокращении выбросов парниковых газов».).

Парижское соглашение приняло к учету результаты реализации Киотского протокола и на основе имеющегося опыта предложило сторонам собственный набор экономических и административных механизмов, которые, как ожидается, должны способствовать достижению упомянутых целей соглашения. С учетом, что ряд экономических механизмов Парижского соглашения структурирован в рамках формата, когда-то использованного для целей механизмов гибкости Киотского протокола, учет имевшегося опыта чрезвычайно важен для достижения максимальных результатов.

Механизмы Парижского соглашения.

Статья 6 Парижского соглашения заложила основы для создания механизмов международного сотрудничества, прежде всего, рыночных, которые должны обеспечить достижение целей Парижского соглашения.

Пункт 2 статьи 6 Парижского соглашения установил т. н. механизм «совместных подходов», который даёт странам возможность заключать соглашения между собой напрямую и устанавливать собственные правила реализации климатических проектов, участия в них и обмена углеродными активами. При этом такие специфические правила и процедуры должны 

учитывать общие принципы, установленные в Парижском соглашении и руководящих указаниях, разъясняющих их применение.

Пункт 4 статьи 6 Парижского соглашения создал инструмент, который эксперты назвали «механизмом устойчивого развития». С точки зрения порядка его реализации, он является более централизованным (по сравнению с механизмом «совместных подходов»), а его правила и процедуры в большей части закрепляются на общем международном уровне (включая само Парижское соглашение и руководящие указания, принимаемые в соответствии с Парижским соглашением). На усмотрение национальных регуляторов оставлены лишь технические аспекты.

При этом как механизм «совместных подходов», так и «механизм устойчивого развития» функционируют с учетом передачи в рамках реализуемых активностей особых углеродных активов, возникающих в результате таких активностей (или, иными словами, проектов, соответствующих установленным критериям). Порядок и правила их передачи, а также инфраструктура, использующаяся для этого, закрепляются на международном уровне (в первую очередь, на уровне самого Парижского соглашения и регулирующих указаний, принимаемых в его рамках). Однако национальная инфраструктура (например, собственные углеродные реестры государств) так же могут использоваться для этих целей, в случае их соответствия утвержденным на международном уровне правилам.

Наконец, механизм пункта 8 статьи 6 Парижского соглашения создаёт базу для международного сотрудничества без передачи углеродных единиц, то есть нерыночных механизмов.

Для полноценного запуска проектной деятельности по Статье 6 еще требуется принятие целого ряда методологических и технических документов. На 26-й Конференции Сторон в Глазго статья 6 была главным объектом переговоров, и страны приняли некоторые правила реализации её положений. На 27-й Конференции сторон в Шарм-аль-Шейхе продолжилась работа над детализацией порядка и процедур реализации механизмов статьи 6 Парижского соглашения. Однако реальные проекты в рамках Парижского соглашения уже были объявлены и оформлены прямыми соглашениями (см., например, проект, реализуемый в рамках механизма «совместных подходов» Швейцарией и Республикой Ганой).

3. Современное российское углеродное регулирование и его особенности

Продолжение - в части 2 настоящей статьи..

ЛИТЕРАТУРА

1. The Limits to Growth. A Report for the Club of Rome's Project on the Predicament of Mankind / Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jorgen Randers, William W. Behrens Ill. — New York: Universe Books, 1987. — 211 p. — ISBN 0-87663-165-0.

2. Our Common Future / World Commission on Environment and Development. — Oxford: Oxford University Press, 1987. — 383 p. — ISBN 019282080X.

3. Beyond the Limits / Donella H. Meadows, Jorgen Randers, Dennis L. Meadows. — Chelsea: Chelsea Green Publishing, 1992. — 300 p. — ISBN 0-930031-62-8.

4. The Ultimate Resource / Julian Lincoln Simon. — Princeton: Princeton University Press, 1981. — 418 — Å. — ISBN 069109389X.

5. A Life on Our Planet: My Witness Statement and a Vision for the Future / David Attenborough, Jonnie Hughes. — New York: Grand Central Publishing, 2020. — 272 p. — ISBN 978-1538719985.

6. Protecting the Ozone Layer: the United Nations History / S.O. Andersen, K.M. Sarma. — London: Earthscan Publications Ltd, 2002. — 544 p. — ISBN 978-1844071722.

7. From Precaution to Profit: Contemporary Challenges to Environmental Protection in the Montreal Protocol / Brian J. Gareau. — New Haven: Yale University Press, 2013. — 384 p. — ISBN 978-0300175264.

8. Ozone Crisis: The 15-Year Evolution of a Sudden Global Emergency / Sharon Roan. — New York: John Wiley and Sons, 1989. — 270 с. — ISBN 978-0471619857.

9. Distributive Justice, Competitiveness, and Transnational Climate Protection / Ekardt F., von Hövel, A. // Carbon & Climate Law Review. — 2009. — Vol. 3. — p. 102–114.

10. Climate Change Liability: Transnational Law and Practice / Richard Lord QC, Silke Goldberg, Lavanya Rajamani, Jutta Brunnée. — Cambridge: Cambridge University Press, 2012. — 690 p. — ISBN 978-1107673663.

11. Trading in air: mitigating climate change through the carbon markets / Max Gutbrod, Sergei Sitnikov, Edith Pike-Biegunska. — Moscow: Infotropic Media, 2009. — 160 p. — ISBN 978-5999800046.

12. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Под ред. П.Г. Лахно, Ф.Ю. Зеккер. — Москва: Издательская группа "Юрист", 2011. — 1076 с. — ISBN 978-5941033874.

13. Update to limits to growth: Comparing the World 3 model with empirical data / Gaya Herrington // Journal of Industrial Ecology. — 2021. — Т. 25, No 3. — С. 614–626. — ISSN 1530-9290.

14. Ex-post evaluation of the Kyoto Protocol: Four key lessons for the 2015 Paris Agreement / Romain Morel, Igor Shishlov // CDC Climat Research. — 2014. — No 5 URL: https://www.i4ce.org/publication/climate-report-n44-ex-post-evaluation-of-the- kyoto-protocol-four-key-lessons-for-the-2015-paris-agreement/.

Фото на обложке: Istock / hirun